韓國經驗的FTA談判: 金融風暴後的貿易策略

在台灣的各位，通常會感受到韓國的競爭壓力。主流媒體上雖然經常比較兩個國家，但流於表象。疏忽了韓國在金融危機後，整體的行政機器改造。

這篇文章的重點是在於行政機器的改在套用在貿易協定的簽訂以及發展的歷程。 

美國智庫布魯金斯學會(Brookings Institution)在2013年由Mireya Solís發表了這篇文章，算是系統性介紹歷年韓國FTA政策的導讀。此外，由兩位韓國學者撰寫的韓國FTA架構(Korea's FTA structure)，補上了國內民眾對於FTA衝擊的反應，與國會和行政部門的折衝的過程。

希望這兩篇文章的介紹，讓在台灣的讀者更了解FTA會給社會帶來甚麼轉變，以及政府在這過程中的角色。

主要參考文獻:
South Korea's Fateful Decision on the Trans-Pacific Partnership
by Mireya Solis (Brookings Institution, Sept. 2013)
Korea's FTA Structure by Prof. Park, Young Bae, Dong Eui University and Mr. Moon, Sang Bak, Australian National University


行政部門的整合: 1998, 2001
1998年亞洲金融危機後，韓國政府做了很多行政部門的調整。這些改變主要是在金融危機後第一任總統金大中的任內落實。

韓國政治體制的基本認識是：總統任期為五年，不得連任。 在我查到的資料中，都提到了，因為韓國政治歷史的發展，總統在任內有相當強的權力。  

首先, 從政府組織中來看：1998年韓國把外交部(Ministry of Foreign Affairs)改成外交貿易部(Ministry of Foreign Affairs and Trade)。轄下貿易部長辦公室統籌對於FTA談判方針的政策研擬與落實。

當然，單純政府組織改組並不會解決所有的問題，政府機關的改變是企圖將貿易政策統籌成為外交政策的一部分。這個組織直接向總統負責，逐漸累積政策的能量，培養專業談判人才跟貿易政策的規畫團隊。

在韓國開始與智利的FTA談判後(1999年開始)，暴露出由新的政府機關運作方式出現的問題。2001年，政府組織再次進行了一次調整。這次調整的主要原因是：在韓國政治傳統上, 雖然長期以來總統為主要政策出發點，然而，各個部會還是會因為他們代表的利益不同，在各項政策上有所折衝。部門之間的權力結構不適合快速的進行FTA談判。就算是貿易辦公室成立了，許多其他機關還是具有很大的影響力。

舉例來說，在貿易談判中經常被犧牲的就是農業部門，其利益伸張的機構就是政府機關中的農業部。在機關對口的狀況下， 農業部的政治權力只要直接對付貿易部長辦公室就好了。如何將農業部的權力被其他部門權衡平均，成為當時為了加速貿易協定談判，進行政府改組的主要目標。

2001年國際經貿事務部長級會議成立，把所有相關部長拉進整體貿易政策的成形過程，削弱了農業部的反彈聲浪，也邁向了貿易談判專業化的過程。從2001年過後,韓國對外FTA的政策結構變成行為下圖所表達的樣態。由總統委任內閣，成立專業文官體系對外協商，而民間跟國會的參與則透過政府成立的FTA平台(FTA promotion committee)來進行。

Source: Korea's FTA Policy Structure (Park and Moon, 2006)

值得注意的是，農業部門並非這樣就退縮到了與貿易談判無關，而是他們主導的議題有所改變，從完全反對FTA，成為著重在如何補償跟維持食品進口安全的一環。

FTA簽署對象的挑選:

Source: South Korea's Fateful Decision on the Trans-Pacific Partnership: (Solis, 2013)

韓國第一項FTA條約的談判，是從1999年開始談判，選擇了國內衝擊應該會最小的智利。到了2004年最後定案。
選擇智利的原因主要在於兩者之間的互補性，以權衡出最小的國內潛在反對聲浪。智利的經濟發展以礦業(銅礦)以及農漁出口為主，而韓國是以終端工業產品為主。兩者在產品上有相當的互補性與曲隔。再加上智利位於南半球，季節與北半球完全相反，相對於韓國的農業衝擊也會較小。最後，智利的貿易量占當初韓國總體對外貿易比率不大，政府預期不會產生國內太大的反彈聲浪，所以成為了韓國第一個首選簽訂FTA的對象。

國會追認的過程，卻完全出乎行政部門預料。智利與韓國的FTA協商結果帶到國會的追認時，得到了相當大的反彈，被國會退了四次之後才進入表決程序。除了國會議場上外，社會大眾的反應也相當劇烈。這些衝擊也反映出了，不管事先在策略上如何規畫，大眾對於FTA的劇烈反應是可以預期的。韓國政府也透過這些衝突的經驗，累積了許多降低社會上反對聲浪的措施與對應方針。

在韓國智利FTA談判(1999年開始)的四年後，韓國再重新開啟新的FTA談判。與新加坡和歐洲自由貿易區(EFTA: 包含冰島,挪威,瑞士,列支登斯敦)開始FTA協商。前者在農業產品貿易問題較小，後者佔韓國貿易量總額低(0.3%)，因此在協商談判過程到國會追認的過程都沒有得到太多的阻礙。

接下來在較大的談判對象是ASEAN(東協各國)，農業問題再次提上檯面。在談判中的農業保護，韓國對於國內產業的立場以及對於東協國家農產品的卡關，差點讓泰國差點退出談判。 

2008年李明博就任後，倡導的"全球韓國" (Global Korea)概念下，讓FTA談判對象從開發中國家轉向已開發成熟經濟體，開始推動幾項重大的貿易談判：包括歐盟與美國。這些談判的啟動， 一方面顯示了韓國談判FTA的模式日趨成熟，由總統具有權力來啟動FTA，並且承擔政治風險，並讓專業官僚主動去主導談判細節。此外, 這也顯示出韓國在與較大經濟體談判之前，已經透過經驗，培養出的扶助受害產業的機制。使國家可以在這些重要的談判之前，將可能受害的產業的反對聲浪降到最低，讓談判得以順利進行。 

"國會部門+民間力量" v.s. 行政部門:
雖然當初在談判對象的選擇上，已經刻意挑選對社會衝擊會較小的貿易對象。然而，當時的韓國並尚未準備好如何面對一項談判好的FTA。因此，在韓國智利FTA的協商結束後，行政部門首先面對的是韓國國會的條約追認過程上的衝突。
如同前文所述,韓國國會將與智利的FTA條約退回行政部門四次，在這些過程中國會議員展現了各式各樣的阻擋方式。首先, 跨黨派由農業選區出身的國會議員形成了非正式的"農民陣線"，針對於FTA條款中的農業問題詳加檢視。此外，也推動了憲法程序上，對於行政部門推動FTA的過程中，到底被賦有多少權力，讓司法部門作出解釋，並進一步逼迫行政部門必須要在協商FTA的過程中與立法部門做出更多的溝通。

甚至，在其他FTA的追認過程上，反對黨的議員也透過佔據主席台，甚至在議場施放催淚瓦斯的方式，表達立法部門/選區人民的憤怒。

從跨黨派的"農民陣線"的形成，可以理解到韓國的"政黨"並無法直接左右FTA在國會中通過與否。國會議員在乎的還是在於選區選民的看法，而並不單純只是考量黨團的力量。在Park and Moon的paper中描述到，黨團的力量在韓國國會，是約束力較為薄弱的，反而是相關的利益團體更能左右國會議員在議會中的動態。

對於這些衝突，行政單位為了確保往後FTA談判能夠有更多的民間參與，也作了相關的調整，成立了私部門諮詢委員會(Private FTA Council of Advisory)。希望可以廣內社會各界的意見，為民間參與開啟一項評台。此外，行政部門也同意在關於FTA談判的進程, 與國會的特別委員會來溝通。

然而，這樣的組織在運作上卻也會出現許多問題。私部門諮詢委員會經常成為支持FTA的私部門的遊說機構。這也是為什麼不少反對FTA的私部門團體選擇團結起來走上街頭，或者是直接對國會議員施壓。此外，國會的特別委員會，也出現了資訊分享以及談判過程保密等問題。曾經有談判文件透過這樣的特別委員被洩漏的案子出現*

民間力量更多透過非政府組織等民間團體(NGO)來推行。韓國過去強大的工會傳統，讓民間運動動員起來更加有組織跟效率。再加上FTA的議題影響的層面廣泛，有更多的學生團體，主婦團體加入。在具有爭議性的美韓FTA的議題上，反對美韓FTA的KoA聚集了300個民間組織進行抗議；在美牛議題上，成功的讓李明博總統本來宣布的全面開放美牛進口政策，改為僅進口30個月齡以上的牛肉進口。

彌補受害產業措施:
所有的貿易開放政策，一定會有受益部門跟受害部門。一個國家的發展並非是均質的，內部必然會出現生產力高低的差異。在這樣的概念下，國家所選擇的FTA談判後的結果，得是整體評估"國家受益部門所新增加的利益遠大於受害部門造成的損失", 才有簽訂FTA的意義。

在這樣的精神下，韓國政府相信創造的利益可以大過於受害部門的損失，有足夠的資源對受害部門進行補償。從文件上來看，韓國的貿易談判單位對於這些金額都有詳細的設算。

在國會追認韓國智利FTA的過程中，農業部門補償基金(compensation fund)的大小跟補償的有效時間成為主要的攻防焦點.。大體上來說，就是透過行政部門估計受害的金額大小(因為農業進口所以停止耕作的農地)，提撥資金， 在一定的期間持續補貼。

這樣的發放立即性的問題是：如何設定領取資格？與智利的FTA補償過程中政府採取得是從寬認定，而到了與美國的FTA政府對於這項政策就有所轉變。首先，只有全職農業從業人員才能得到這項的補助；此外，降低單純補助的金額，提撥大部分的金額到提高農業競爭力，或者是發展食品產業的相關計畫上。從補貼損失的政策，轉移到的提升競爭力的概念。

對於其他較為弱小的製造業受到的傷害，韓國政府則是參考了美國的Trade Adjustment Assistance(貿易調整協助方案, TAA)，成立了韓國版的TAA方案，試圖減緩對於較為弱小製造業的衝擊。首先，公司會得到政府的專案輔導(consultation), 了解到所應該要面臨的轉型過程；此外，政府還提供政府補貼的低利貸款，讓公司能夠維持在營運的軌道上。公司可透過這些低利的資金，重新將產業升級，或者是進行企業經營策略的改變.

TAA執行與想法的落差：
美韓兩國的TAA還是有相當大的不同。最大的差異是：美國版的強調的是"勞工"在貿易談判過程中受害的角色，直接對於勞工做出扶助。韓國整體扶助計劃，主要還是以企業為主。韓國版的TAA雖然有一系列的財務扶助計劃，但是並未強制性的要求企業必須要升級或者是接受政府的輔導建議改變經營。因此,就向農業部門現在面臨的狀況相似：到底這些扶助計劃僅僅是付錢了事，讓這些申請的人繼續向整體納稅人要求補貼， 或者是能夠達成"產業轉型"的政策目標？在這點上還無法有所定論。

朴槿惠下的新韓國: 政府組織再次改造

在朴槿惠當選之後，再次將整體政府部門作出改造。貿易部門被改組到產業貿易資源部(Ministry of Industry, Trade and Resource)，重新定位貿易政策對於國家的意義。

金大中政府以降(金大中,盧武鉉,李明博三位總統)， 貿易政策與對外關係的結合較為貼近，但朴槿惠政府的貿易政策則選擇從產業層面出發。這樣的FTA談判結構，形成韓國政策上的最大隱憂。韓國的產業結構主要以財閥(Chaebol)為主，過去的貿易談判架構下，財閥已經可以透過相關遊說團體發揮很大的影響力。如果在進一步走向與產業政策結合，那麼"產業=財閥=國家經濟政策"這樣的等式是否會更加牢固的建立？形成社會上更大的經濟分歧? 這個問題將是接下來更多的貿易談判中，韓國社會必須要面臨的課題。

*Hyun-Seok Yu, “Political Institutions and Protectionism in Korea: The Case of Korea-Chile FTA Ratification Process,” Korea Observer 37,no. 4 (2006): 643-673.
**Ahn, “Legal and institutional issues of Korea-EU FTA,”p.30