資本主義為你服務 (5-2): "擁抱呵護*(Cuddly)的資本主義"下的國家基金

Source: 2013 World Prosperity Index, Legatun Institute

北歐國家們如何成就到今天的成長模式？ 難道只是挪威的原油? 或者是瑞典的鐵礦？ 還是芬蘭的木材跟Nokia？

在資本主義各式各樣的變形當中，經常被提及的是北歐的成長模式。大家都相當好奇，在相對自由的市場主義經濟的模式下，北歐是進行了甚麼樣的變形，讓他們的國民能夠享有相對平等的狀況下享有富裕的生活？

資本主義的變形：Cut-throat or Cuddly？
大家都以為資本主義，只有一種，就像美國那樣。以美國運行的方式作為類比(proxy)的，通常被稱為割喉式資本主義(Cut-throat Capitalism)。這樣的資本主義，希望政府退居幕後，不要過度干涉產業發展與經濟交易。理想的狀態下，政府除了監理功能之外，並不直接介入市場的運行。個人要承擔自己經濟選擇的結果，但同時也保有自己選擇帶來的經濟果實。在這樣的市場中，側重競爭帶來的效率。

北歐國家所謂的Nordic Model，則是採取一個比較折衷的溫情資本主義(Cuddly Capitalism)。 在大部分的經濟活動上採取自由市場。商品市場自由貿易，勞工市場採取勞工與雇主平衡協商。然而，政府積極介入許多"風險管理"的運作。比如失業給付，退休生活等社會安全網(Social Security Net)的建置。

與前文介紹國家資本主義不同的是，上述這兩項資本主義，對於私有財產權仍然非常重視，"國家共有"的狀態，必需要由明確的名義基礎。

在國家資本主義之下，雖然名為"資本主義"，但國家對於私有財產權的尊重以及經濟資源的配置，並非全然自由。"國有"這一詞通常缺乏民主基礎，也沒有良好的監督機制。為了特定需要，可以侵犯私人的財產權，或者是特定政治人物，將應當是國家的資產轉移成為私人的資產。所謂的"公眾利益"，缺乏一致性(consistent)的詮釋。

相反的，溫情資本主義，通常也仍被視為資本主義。原因就在國家對於特定服務的提供，依照"社會共識"所形塑。對於私有財產權仍然高度尊重。

舉例來說：課徵重稅是對於國家權力對於私有財產權的侵犯。然而在北歐，提供社會安全網是社會共識，自然而然就是國民透過選舉制度選擇的政府，制定合宜的稅法來執行：每個人透過繳交較為高額的稅負，給予政府執行這項服務。甚至，執行這項服務的單位會獨立於政府之外，不受政黨政治輪替改變而影響。

研究經濟體制與成長的學者們，在比較割喉式資本主義與溫情資本主義的差別時，對兩者所有權跟風險分攤的概念感到興趣。概念相對抽象，透過舉例，將分成兩篇文章向大家介紹。而本篇介紹的是國家共有資源的所有權概念。

國家共有的資源：挪威的石油

Vox (Jun. 06, 2008) 挪威的財富, 並不只有石油 (Thorvaldur Gylfason)

冰島大學的Thorvaldur Gylfason教授用淺顯易懂文字告訴讀者，挪威並不是只有石油而已。世界上具有蘊藏豐富原物料的國家並不只有挪威，但挪威卻是在這群國家中表現得最佳的。原因是甚麼？下列幾項挪威做對的事情，在這些政策上，挪威其實也是learning by doing，在90年代後慢慢成為成熟的體系。

a.) 法律保障的共同財產(Common Property)：一開始在探勘原油時，挪威政府就主動界定這些財產權。探勘石油的領域，是挪威"國家"這個個體所擁有的。自然而然，這些領域內所包含的天然資源，在法律上被定義為共同財產(common property)。這些天然資源所衍生的利潤與孳息，都將成為挪威全體國民共同的財富。

石油出售的利益是一般大家直接想到的，然而，"所有權"讓衍生的利益出現許多其他的可能：在這項財產上的探勘權，開採權，運輸權等等。而這些，透過民主選舉產生的國會監督，授權政府執行。

讀者可能會想問：既然不能取得所有利益，那怎麼會有人想要來投標？挪威政府既然仍持有財產權，那麼他們也願意對應承擔風險與額外投資的財務負擔。對石油公司來說，這不見得是壞事。

b.) 與政府行政分離的單位：民主體制似乎保障了這個所有權衍生的經濟權利能夠分享給民政，由政府行政部門來持有並管理這項資金，似乎是最方便結果。然而，這樣的作法在執行起來仍能有很多盲點。

財政部是行政部門，在國會內閣制的挪威，行政部門會因為每次選舉而改變。因此，如果單獨由財政部來主導石油收益，在政治上容易產生競租(rent-seeking)行為，破壞原始"共同財產"的概念。

設想一下：如果特定石油公司想要擴張自己在挪威境內的石油產量，開鑿更多油田。那麼，他們可以用金錢來收買政治人物，使政治人物給予他們更多的開鑿/經營特許權(Licensing)。而政治人物取得特定的好處後，可以藉機收買國民，或者是用金錢鞏固權力，讓石油的好處變成個人的利益工具。

首先，挪威先由國會確定石油權利競標的準則。並透過"競爭"過程，確認參與公司滿足這些準則，特許權有限定期間，在限定期間後再次開放競標。

如前所述，挪威政府從當初就選擇了繼續持有這項"財產權"，國家在公司開採期間仍然有相對的收入。一來，參與的石油公司的出價金額並不是國家財政的最大利益。二來，因為政府維持財產權持有，石油公司並無法從中獲取所有利潤。因此，公司缺乏了收買政客以壟斷開採期間全部利益的誘因。

其次，挪威透過成立國有公司Statoil，一方面學習石油開採的經驗，並且將石油的專業經驗累積在這家公司中。另一方面這家公司與行政權分離，從體制設計讓國會監督更全面，切割石油利益汙染政治體制的風險。

這家與政府分離的公司，在財務上面對財政部，將石油收益透過股利發放的方式挹注國庫。在開採與生產上，受石油能源部監督；在勞工政策與環境保護上，受到其他相關部會監督。挪威是國會內閣制國家，國會議員為部會閣員，不同的部會經常是來自於不同的政黨。因此，越多部會參與監督，就避免了政治壟斷的可能。

最後，透過"國家直接財務利益"(State's Direct Financial Interest, SDFI)原則，持有油田的權益並且成立獨立的法律個體，分離，來管理這項油田權益。這個體制較晚(1985)年才設立，為得是將帳目從Statoil這家公司中分開。

c.) 原油收益與荷蘭病(Dutch Disease)：

"......, having learnt the hard way in the 1970s to use a relatively small portion of the total to meet current fiscal needs" (from the article)

1969年開挖第一口Ekofisk油田開始，挪威的財政與石油收益就結合在一起。這讓挪威逃過了1973年，1979年兩次石油危機。政府的財政政策可以與世界景氣脫鉤，在不景氣時進行財政擴張(Counter-Cyclical Fiscal Policy)。看似幸運，但實際上也有相當多的副作用。不少原物料開採的國家邁入"荷蘭病"的階段，挪威也沒有倖免。

荷蘭病的概念相當簡單：當一個國家的收入，受到原物料產業額外帶來的流入(influx)時，這額外的收入會衝擊到不同的市場，影響到國家的整體的經濟平衡。

從勞動市場：石油產業相關人員高額薪資，會帶來外溢效果(Spillover effect)，間接使其他產業的薪資走高。

從財貨市場：薪資走高，就會帶來更多的消費。需求帶來供給，在不同的產業造成不一樣的影響。

在不可貿易財(non-tradable goods)上，因為這些服務/財貨僅能在國內生產，這些產業的從業人員薪資提高幅度最大。相關商品與服務的物價就會連帶被推升，帶來通膨。

在可貿易財(Tradable Goods)上，既然國家富裕了，可貿易財增加的需求可以透過向外購買財貨與勞務來滿足。進口量因此擴大，出口量卻隨時可能受到原物料價格而波動的狀況下。國家的貿易逆差隨時可能出現。

在產業發展：產業發展跟上面可貿易財與不可貿易財的區分有關。內需導向的產業會蓬勃發展，但外銷導向的產業就不妙了。原物料出口帶來的大量外匯收益，轉換成當地貨幣(NOK)消費，讓貨幣升值。加上工資普遍提高，傳統挪威的主力出口產業：造船業，漁業，都受到了傷害。

財政政策：有了原油收入，讓挪威可以避免了石油危機帶來的景氣衰退，但也累積起一個大而無當的公部門結構。此外，政府對於公司的補貼(傳統的漁業與造船業)，也讓公司缺乏發展競爭力的誘因，不利長遠國家的產業發展。

在上述狀況下，挪威在1970~1980年代雖然經濟成長，但也伴隨著高通貨膨脹，以及產業發展不均衡造成的失業問題。就算到了今日，荷蘭病問題在挪威並沒有完全消失：在Gylfason教授一文中指出，相較於其他的北歐國家，挪威並沒有先進/世界級科技產業。

D.) 石油基金：長遠的財務規劃

石油基金簡史  (Oljefondet，2006年後更名為挪威國有退休基金)

1980年代挪威真正開始思考如何使用石油收益，不能再讓財政政策與產業政策，受到石油價格波動的影響。1983年，當時的央行副總裁Hermod Skånland草擬報告，建議國會立法通過時油基金的設立，並逐步將國家財政分離為一般財政與石油財政。石油財政轉移到這筆基金，並且只能用基金的部分收益(約為4%)，支援國家財政。

從成立的歷史來看，我們可以看到社會共識形塑的時間相當長。從1983年有相關的倡議，到1990年基金才正式成立。而90年代初期，政府在石油業的投資並沒有巨額的進項，使得基金到1996年才正式開始運作。

維持挪威對於石油財富必須與政治風險分離的概念，這項基金機制上的設計，獨立在政治體制之外，由挪威央行(Norge Bank)交由投資專業經理人的管理。國會立法監督，通過一系列的投資倫理準則，降低經理人的代理問題。這樣的設計使基金運作本身不受中央政府政治立場更迭影響，並透過選舉(國會)形成的國民全體共識來監理基金的運行。

為了避免荷蘭病再度衝擊，這項基金有幾項特別的措施。

從投資政策上來說，挪威政府基金僅僅投資國外資產，不再讓石油收益產生投資到國內產業造成經濟過熱，加大景氣循環。

從與政府財政聯結的部分來說：國家預算的編列，分為oil-budget(石油預算)與non-oil budget(一般預算)。前者為政府的石油淨收益。石油產業的收入，扣除掉當年的維持成本以及更新投資。後者與一般國家的預算相同：透過挪威國內的稅收來支援國家財政。一般預算可能會出現赤字，而石油收益被限定只能彌補部分赤字。彌補的上限為石油基金的實質收益，目前限定在4%左右。

以2013年的預算來作為例子。政府當年度的一般財政預算為赤字(117,340)，石油財政收益為347,229。

當年度的赤字財政沒有超過政府可以動用的範圍內(4% 基金的收益)。因此，國家補足財政赤字後，將剩下的金額229,890轉給石油基金。

當年度預算雖然高得358,190的財政盈餘，但這樣的盈餘是看得到吃不到，會留在石油基金的帳目中。

簡而言之：政府必須要為自己承諾的政策與相關的預算負責。石油創造出來的收益，不能造成政治人物過度擴張財政投資的藉口。2006年基金的更名，更加限縮了這筆錢的功用。資金收益補足的缺口在於面臨老年化的社會帶來的退休金需求。因此其他部分的財政，政府仍需要以平衡預算的方向來編列。

與其他"退休金"制度不同的是：這筆基金並非真正的"退休金"，它並沒有退休金負債。退休金仍為國家編列，由稅負支應，讓這筆基金的運用不會因為短期退休金支付的波動而減少；也讓原物料的收益，旨在"強化"強化社會安全網，並且強調政府仍需要財政負責。

小結：
發現天然資源真的是福氣嗎？完全不是。事實上，擁有能源的國家通常沒有在後續建立起良好的管理機制，讓經濟變成一場災難。挪威石油開發史，算是個很獨特的例子。

挪威也不是一開始就順順利利。雖然確定了國家所有權，確立。然而，"如何分享"的問題，則是跌跌撞撞形塑出來的。面對荷蘭病的副作用，石油資源對國家財政的衝擊，從70-90年代，都面對了不少考驗。
問題經常來自於政府手上。比如說：工黨的政府為了維持競選承諾所以擴張的財政政策，用原油收益搭配管制的利率來彌補。而後續保守黨政府在利率鬆綁的過程上又是做一半(放款量鬆綁，放款價"利率"沒有鬆綁)，讓1979年末期到1980年代，醞釀出1990初期的銀行危機。換句話說：他們體會到政府管制，財政與原油收益高度連結的痛苦後，才逐步建立出更好的制度。這些受限於篇幅，我沒有完整介紹。

最後，我想介紹讀者由Lars Mjøset和Ådne Cappelen所撰寫的The Nordic Varieties of Capitalism (資本主義的北歐變形)一書。其中提到，挪威的經濟政策考量NR(National resource)/L(Labor)/C(Credit)三項構面。除了本篇文章介紹的石油收益與財政有限度結合的政策外，其他面向採取的都往市場自由開放慢慢前進。以1990後的政策為例，工黨中的溫和中性派在後續的執政並非直接扭轉保守黨市場自由化的政策，而是在政策中找尋折衷的做法：他們不會回到全面管制，國家也會盡量退場，並找尋有效率的政策。

這本書的內容也算是回應文章初始：為什麼北歐仍被稱為資本主義？追根究柢，市場仍然是主要的經濟機制，甚至，我們還可以說在某些程度的高稅高福利政策，也是自由的言論市場以及民主政治的投票市場形塑出的結果。

延伸閱讀：
1. It's only natural: Commodities alone are not enough to sustain flourishing economies The Economist, (Sept 9, 2010) 探討原物料產業蓬勃發展產生的荷蘭病(Dutch Disease)

2. 到底溫情資本主義跟割喉資本主義相比，我們真的有所選擇嗎？"溫情資本主義會傷害創新？"一文試圖回答這篇問題。

3. 那麼勞工政策如何保護？你知道丹麥是沒有最低薪資限制的嗎？

附註：
關於Cuddly Capitalism的中文翻譯，目前找到的是"溫情資本主義"。後續的文章我也會盡量維持這個翻譯。而在這篇標題中使用"擁抱呵護"這樣的詞句，是依據了Cuddly的來源：Cuddle這個字。Cuddly Capitalism一詞，我目前找到最早的版本，是1995年，時代雜誌(Times) 介紹"Capitalism with Morality" 一書的文章中出現。